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向铁饭碗开刀,山西这地开了个好头!

私产先生 2022-09-30

The following article is from 功夫财经 Author 陈兴杰

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向铁饭碗开刀
山西这地开了个好头!

©文 \ 陈兴杰 编:瑞秋的春天


01

中国的“袖珍”小县

镇坪县是位于陕西、重庆和湖北三地交界的山区县。第一次知道这个县,是在十多年前的“华南虎事件”。当地生态很好,据说拍到华南虎出没的照片——后来证明是假的。那时候就知道了,镇坪县很小,小到和中国东部一个镇差不多。
镇坪 图源:镇坪县人民政府官网
镇坪县一共5万多人,城区1万多人。县城沿河两条街,从这头走到那头不到10分钟。2018年,镇坪县交通局引进10辆出租车,结束了本县没有出租车的历史——听起来好玩,完全可以理解。这样一个小县城,要什么出租车呢?
2021年两会期间,我注意到另一个陕西南部的小县——佛坪县。最初还以为写错,仔细确认才知道,这是陕西另一个袖珍县,比镇坪县还一小些。佛坪常住人口3万人,城区不到1万人,没有红绿灯,只有9辆出租车。本地没人叫出租车,因为骑自行车比开车方便。
佛坪县 图源:佛坪县人民政府官网
陕西这样的小县有很多。据2020年的人口普查,陕西全省105个县(区),人口不足10万的8个,人口不足20万的33个。也就是说,陕西约三分之一县(区)的规模都很小。随着城市化推进和人口减少,这样的小县将越来越多。
我抽查了南北方若干省份的县城人口,以不足20万为小县的话:河南省12个/全省共158个县(区),河北省16个小县/全省共168个县(区),湖南省10个/全省共124个县(区),贵州省15个/全省共88个县(区)。
这些省的小县比例在8%至15%之间,不算很低了。也有比例高的:山西全省117个县(区),小县达到了49个,超过40%。此外,山西还有大量人口二三十万的县,它们是未来的小县。

02

负担沉重的小县

为什么我会重视20万人口这一条线呢?理由是,一个人口规模够大的城市,养公务员的负担相对轻一些。小县虽小,官僚机构的架子不会小,人员配置也都是齐全。越小的县,官民比例越大;小县越多的省,民众养官的负担越重。


中国的县城,人口不满20万的话,就难有像样的商场超市和服务业,除了市场狭小的缘故,还有一个重要的原因:体制性力量无处不在,汲取太多资源,市场难有发展的空间。用大家都听得懂的话说就是:小地方到处是人情和关系,要做点什么事情,太难了。


最近几年,很多地方遇到了经济困难,通过行政改革推动经济发展,成为改革的重要方向。小县官多,自然需要减官。2020年,山西省在忻州市河曲县开展改革试点,到2022年,改革基本完成,其经验成果如下:


36个党政机构精简为22个、135名领导职数精简为114名;将186个涉改事业单位整合为40个、1964名事业编制核减为659名。改革过渡期后,县直部门公用经费支出每年减少1050万元,财政供养人员工资福利、“五险一金”等支出每年减少1.33亿元。


改革力度很大,成绩值得肯定。考虑到河曲县是一个仅有12.3万人口的小县,改革以后,机构和官员还是有些多:党政机构居然达到22个,事业单位还有40个。这样的小地方,设置那么多机构,安放那么多官员,平时做什么呢?


不管外界如何质疑,只要有县在,这些机构设置都是合法的:从党政各套领导班子、政府部门各个科室、再到财政支持的事业单位、各种中心,都有法定和政策依据。这也是为何小县再怎样精简,仍然“养官太多”的缘故。


03

小县改革的阻力

小县养官,会养出阻挠改革的利益集团。比如3万人口的陕西佛坪县,城区人口8000多人,党政事业单位“吃财政饭”人员超过2000,算上他们的家庭,城区人口几乎都靠财政供养。这样的县怎么会有改革发展的动力呢?
2021年全国政协常委、陕西省政协副主席李冬玉以佛坪县为例,提出“小县合并”的建议。此事在佛坪县引起巨大震动,当地的退休老干部们把抗议信雪花似地寄往省里。记者前往当地采访,得到的也全是反对的声音。
有些反对理很荒唐,相信的人却很多。比如说,佛坪县生态怡人,是南水北调中线工程重要的生态涵养地(下游即为丹江口水库);这里拥有全国数量最多的大熊猫,堪称“国宝乐园”。这些理由当然不值一驳:合并县治并不会改变当地生态环境,官僚们把自己当守护神了?
图源:佛坪县人民政府官网
也有一些很现实的理由:佛坪的财政早就入不敷出,每年财政收入六七千万,支出却达到8个亿。缺口只能依靠转移支付填补。县都没有了,如何争取到这笔钱呢?
站在佛坪县体制内人员的角度看,这样的顾虑很正常——这恰恰是改革的起因。佛坪的财政已经入不敷出,为何还要养那么多体制内人员呢?转移支付的很大一块正是要养活他们。裁并小县,分肥食利的人员减少,转移支付才能真正用于发展经济的实处。

04

要精简机构,更要合并小县

山西省河曲县的“小县精简机构改革”很好,但还是不够好。合并小县,减少县治数量,才能更好地做到精简。比如山西这样的小县大省,可以尝试保留50个以下县治,县的人口在四五十万人,可以精简一半以上机构,减少大量财政供养人口。
当然,“精简改革”和“小县合并”两条道路可以并行不悖。做好了“精简改革”,可以极大地简少“小县合并”的阻力——在中国推行小县合并,最大的阻力正是来自于地方体制内。

小县合并的阻力很多。地方上举各种理由阻挠,比如历史沿革,文化传统,经济差异,等等。在迫切的经济压力面前,这些并不构成真正的理由。小县只是去其县治,地名照样还在;机构精简,文化却不消亡;经济各有差异,市场自会融合。
供养小县需要繁重的财政成本,财政成本就是民众负担。减少冗官冗员,从来都是利国利民的好事。这个改革的大宗旨要时刻强调。至于民众办事困难的问题,可派出机构解决。
比如说,公安派出所、税务派出所、工商派出所、乡镇法庭、人大代表办公室,驻乡镇信访办公室等;派出机构在当下早就实施,没有叠床架屋的机构设置,根据民情和工作量而定,数量有限,相对灵活。派出机构能解决冗官问题,还服务了民众,是机构改革的重要方向。
值得重视的是,中国的人口小县有相当多在西藏、青海和新疆。比如人口最少的10个县,西藏占9席。这些“面积大县、人口小县”,往往有着巨大的辖区面积——比如新疆若羌县,比全世界一半国家面积还大。其人口虽少,却担负着巩卫边疆、守护民族自治地方的重任,行政级别“高配”,完全可以理解。在这些地方搞改革,可以不推行“小县合并”,但仍可精简机构,以减轻贫困地区的经济负担。




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